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International Workshop "Indigenous Peoples : International developments, governance, legal issues" - 21 décembre 2011

An article by Jean Leclair recently published in the newsletter of Reseau DIALOG of november 2011 is looking back at the international workshop "Indigenous Peoples : International developments, governance, legal issues" organised by SOGIP in Paris in June 2011.

This article is only available in French.

Un article de Jean Leclair paru dans le bulletin du réseau DIALOG de novembre 2011 revient sur le workshop international "peuples autochtones : avancées internationales, gouvernance, questions juridiques" organisé par SOGIP à Paris en juin 2011.

Jean Leclair, professeur titulaire, faculté de droit, Université de Montréal, membre du réseau Dialog était intervenu lors du Workshop international SOGIP. Sa communication s’intitulait "Institutions autochtones et traditions juridiques nationales : articulations et contradictions".

Source : Site du réseau Dialog

Mise en contexte

Du 29 juin au 1er juillet 2011 s’est tenue la première conférence organisée par le projet SOGIP (acronyme anglais pour « Échelles de gouvernance, les Nations Unies, les États et les peuples autochtones ; l’autodétermination à l’époque de la globalisation »). SOGIP, comme le précisent ses fondateurs, est « un projet de recherche comparative, global et multiscalaire sur les dimensions sociales, culturelles et politiques de la gouvernance et des droits des peuples autochtones. Il met en place un dispositif de recherche original pour appréhender les relations complexes entre le global et le local, afin d’analyser les discours, les politiques, les pratiques et les représentations d’acteurs de puissance inégale » (SOGIP 2011 : 45).

L’adoption de la Déclaration des droits des peuples autochtones par l’Assemblée générale des Nations Unies (ci-après la « Déclaration »), en septembre 2007 (avec le soutien de l’UE), a été l’étincelle à l’origine du projet. Rappelons que le Canada, qui s’était à l’origine opposé à cette adoption, est revenu sur sa décision— quoique du bout des lèvres — en novembre 2010. Ce nouvel instrument juridique « ouvre en effet un nouvel horizon de réflexion sur les différentes modalités possibles d’exercice du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » et constitue peut-être un « changement de paradigme » dans la mesure où il extirpe les peuples autochtones du carcan national pour en faire non plus des objets de droit national, mais bien de véritables sujets de droit international (SOGIP 2011 : 45).

Or, puisqu’aucune recherche comparative n’existe à ce jour sur les conditions de mise en œuvre de la Déclaration, « l’objectif de SOGIP est de produire des résultats en ce sens avant la fin de la deuxième décennie des populations autochtones (2005-2015 » (SOGIP 2011 : 45). SOGIP n’entend pas, bien sûr, porter son regard sur la seule dimension juridique de cette mise en œuvre, mais bien examiner, dans une perspective holistique, « les changements que les normes internationales induisent via le développement de leurs programmes d’action et les réponses des États et des peuples autochtones (organisations, communautés locales) que ces projets suscitent » (SOGIP 2011 : 45). Les domaines étudiés seront, tout particulièrement, l’éducation, la gestion des territoires et de leurs ressources, la représentation politique, les systèmes juridiques et les expressions culturelles. Les études seront réalisées dans le sud de l’Afrique, en Amérique du Sud, en Asie et en Océanie.

Chose capitale, l’équipe SOGIP précise que « l’approche comparative ainsi que la volonté d’associer à la recherche des partenaires autochtones et certains secteurs des organisations internationales visent à se dégager des dichotomies simplistes qui pèsent sur la manière de penser les questions autochtones, à mettre en relation les différentes scènes de débat de ces problématiques dans les mondes anglophones, hispanophones et francophones, pour revisiter les théories postcoloniales et penser la modernisation du discours occidental » (SOGIP, 2011 : 45). Autrement dit, pour emprunter les mots d’Anne Sylvestre, grande chansonnière française, SOGIP regroupe des « …gens qui doutent/Des gens qui trop écoutent/Leur cœur se balancer… ». Bref, des gens qui ne craignent pas de passer leurs convictions au crible de la réflexion et de la critique d’autrui.

La conférence intitulée Peuples autochtones : avancées internationales, gouvernance, questions juridiques était la première d’une série de conférences qui s’échelonneront de 2011 à 2015. L’atelier comportait quatre sessions et deux tables rondes regroupant des spécialistes venus des quatre coins du monde, le tout précédé par une conférence inaugurale donnée par Rodolfo Stavenhagen, ancien Premier Rapporteur Spécial des Nations Unies sur les droits et libertés fondamentales des peuples autochtones. L’objectif général de la conférence était de permettre de dégager, à partir d’expériences nationales différentes, non pas des comparaisons claires, mais plutôt des « logiques de résonnances », pour reprendre l’ex pression d’Irène Bellier, responsable de la coordination scientifique auprès de SOGIP. Logiques de résonnances qui avaient pour objectif de permettre aux chercheurs de poser un regard neuf sur leurs objets de recherche.

Une notion polysémique : « peuples autochtones »

La première session portait sur « le concept de “ peuples autochtones“ et ses conditions d’acceptabilité ». Que les rédacteurs de la Déclaration aient sciemment omis de définir le sens de l’expression « peuples autochtones » n’étonne guère. En effet, non seulement toute définition exclut aussi bien qu’elle inclut, mais les premiers intéressés, c’est-à-dire les « gens du lieu », ne s’entendent pas eux-mêmes sur les modes idoines de définition de leur identité particulière. La trajectoire historique distincte de chaque peuple y est pour quelque chose.

Ainsi, en Afrique, bien que les langues bantouphones aient depuis longtemps recours à un vocabulaire particulier pour désigner les « peuples autochtones », le recours à cette dernière expression est relativement récent. Sous ce vocable sont regroupées, pour l’essentiel, les collectivités pastorales qui, contrairement aux groupes majoritaires, n’ont pas embrassé la conception foncière occidentale. Malgré les efforts déployés par la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP), plusieurs États africains soutiennent que l’entièreté de leur population nationale est autochtone.

Une situation analogue prévaut en Inde où les autorités gouvernementales, appuyées par certains intellectuels, contestent l’existence de « peuples autochtones » sur leur territoire. Les peuples qui y revendiquent le statut « d’Autochtones » font donc l’objet d’une « double colonisation ». Initialement marginalisés par les autorités coloniales européennes, ils le sont maintenant par les peuples majoritaires. Toutefois, contrairement à ce qui se passe au Canada, par exemple, les peuples autochtones indiens s’appuient non pas tant sur l’antériorité de leur présence pour justifier leur statut que sur la domination et la colonisation dont ils ont fait l’objet. D’ailleurs, chose intéressante, en raison de déplacements forcés, il peut arriver que certains groupes autochtones soient arrivés bien avant les peuples majoritaires, si l’on envisage le territoire indien dans sa totalité, mais que ce ne soit pas le cas dans la localité spécifique où ils ont été repoussés.

En Guyane française, on constate que, malgré l’opposition des autorités à toute forme de remise en cause du principe d’égalité, l’État français n’en a pas moins introduit, de manière parfois détournée, un ensemble de droits reconnus à des communautés définies comme « tirant traditionnellement leur subsistance de la forêt ». Au Pérou, des institutions ont été mises sur pied pour représenter des « communautés originaires ancestrales » dont la définition n’est pas limpide. Dans ce pays, comme dans plusieurs États d’Amérique latine, l’appellation « Autochtone » est rejetée parce qu’associée, tout comme le mot « Indien », à une construction coloniale renvoyant à une forme de domination. Enfin, la difficulté de définir la notion de « peuples autochtones » tire également sa source des luttes qui déchirent les disciplines de sciences sociales. Ainsi, en France, la sacralisation de la trinité républicaine (liberté, égalité et fraternité), l’association de l’autochtonité aux dérives identitaires, l’évacuation de l’historicité des phénomènes par certaines traditions intellectuelles comme le structuralisme, ont toutes rendues très difficiles la décolonisation de la réflexion relative aux premiers peuples.

Institutions autochtones et traditions juridiques nationales

Le deuxième atelier, quant à lui, abordait le problème de la difficile articulation entre institutions autochtones et traditions juridiques nationales. Plus spécifiquement étaient analysées les modalités de reconnaissance des institutions autochtones au sein des États-nations. Encore une fois, tout est affaire de contexte. Et il semble bien que même les États les plus généreux résistent à reconnaître clairement d’ambitieux droits collectifs aux peuples autochtones.

En Amérique latine, différentes avenues de reconnaissance ont été empruntées à partir des années 1980. Ainsi, dans la foulée de l’État canadien, certains États latino-américains ont commencé par adopter des politiques fondées sur le multiculturalisme. Par la suite, plus de 15 États ont adopté la Convention 169 de l’OIT de 1989, démontrant ainsi l’importance accrue reconnue aux droits collectifs autochtones. Malgré tout, la promotion au cours des an- nées 1980 de politiques publiques néolibérales devait neutraliser les quelques avancées effectuées jusqu’alors. Il faudra attendre la réforme constitutionnelle bolivienne de 2006 pour que soit mis en branle un nouveau processus de reconnaissance. Au Canada, la reconnaissance constitutionnelle des droits ancestraux en 1982 opéra des changements d’importance, quoique la définition essentialiste de l’identité autochtone donnée par les tribunaux a nette- ment limité l’étendue des droits ainsi reconnus. En Inde, sous des apparences progressistes, la Constitution renvoie tout de même les peuples autochtones dans les limbes normatifs. Enfin, en Namibie, quoique l’État ait été généreux sur papier avec les chasseurs- cueilleurs San, la question demeure de savoir si la reconnaissance du droit coutumier san se traduira par des succès empiriquement vérifiables. Enfin, tout laisse supposer qu’en Nouvelle-Calédonie un processus de décolonisation soit en branle, comme cela a été le cas en Guyane française, et ce, malgré le principe républicain d’égalité de tous. Encore une fois, la politique du « faire sans jamais le dire » semble s’être imposée.

Mobilisations locales

La troisième session portait sur les « mobilisations locales de droits autochtones », sur les acteurs, les stratégies et les organisations impliquées. Les conférenciers étaient appelés à analyser, au moyen d’exemples concrets, les types d’actions articulées aux droits des peuples autochtones promues par l’État ou émanant de la société civile, nationale et transnationale.

Ainsi, en Australie, malgré les victoires judiciaires du début des années 1990 (l’arrêt Mabo, en particulier), la réalité politique s’est traduite par la mise en place d’obstacles à la concrétisation des droits des peuples autochtones. Ces derniers réclament toujours d’ailleurs la signature d’un traité avec l’État et ils ont mis sur pied en 2010 le National Congress of Australia’s First Peoples dont la vocation est d’agir comme porte-parole légitime des intérêts diversifiés des Autochtones d’ Australie. L’expérience australienne permet de mettre en lumière le problème soulevé par la représentation politique. Puisqu’augmenter le nombre de représentants au Congrès entrainerait des coûts, les Autochtones doivent se résoudre à une représentation plus limitée, s’ils ne veulent pas voir leur institution vivre aux crochets de l’État. L’avènement du congrès a également fait surgir l’épineuse question du titulaire du droit à l’autodétermination. En effet qui sont les titulaires de ce droit, les communautés locales, ou une entité nationale constituée de représentants de l’ensemble des communautés ? La Déclaration, du fait d’avoir été générée avec l’aide des Autochtones eux- mêmes et de comporter une reconnaissance des droits collectifs de ces derniers, pourra servir, espère-t-on, à forcer les États, dont l’Australie, à remettre en question leur politique d’obstruction à la mise en œuvre des droits des premiers peuples.

Au Suriname, on fonde également l’espoir que la Déclaration puisse encourager une culture de respect pour les droits territoriaux autochtones, mais également pour leurs droits linguistiques. Actuellement, seul le néerlandais est enseigné dans les écoles de l’État et la négation des droits territoriaux autochtones vient mettre en péril la survie des langues des premiers peuples, celles-ci étant étroitement associées au territoire. Malgré tous ses défauts, le droit international demeure donc un instrument essentiel pour les Autochtones habitant des États comme le Suriname où leur représentation politique est pour ainsi dire inexistante.

En Nouvelle-Calédonie, l’intégration partielle du droit coutumier kanak dans le droit positif calédonien a été rendue possible par l’adoption d’une loi en janvier 2007, mais dont la portée demeure limitée. Toutefois, les textes législatifs sont imprécis et les compétences reconnues sont essentiellement consultatives. Aucun principe de consultation préalable, libre et éclairée n’est prévu en ce qui concerne les projets de développement.

En Afrique, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples coopère étroitement, dans la mesure de ses moyens, avec les institutions internationales et nationales. Elle recueille de l’information, effectue des visites, formule des recommandations et rédige des rapports. Elle contribue ainsi efficacement à la protection des droits des peuples autochtones. Elle a, en particulier, développé des critères d’identification de ces derniers.

Rodolpho Stavenhagen constate, à propos de la Déclaration, que plusieurs Autochtones n’en connaissent pas le premier mot. De cela, il faut conclure que, malgré sa portée juridique véritable, il ne sert à rien de perdre son temps à tenter de la convertir en traité. Il est préférable de recourir à la Déclaration à l’occasion du déploiement de stratégies au niveau local, stratégies employant la voie judiciaire, mais également celle de l’éducation, du lobbying, etc. Il faut, dit-il, combler le fossé qui, au sein des États, sépare le texte des lois de leur mise en œuvre effective (« implementation gap »)

Les normes du droit international

L’appropriation par les appareils d’État des normes de droit inter- national a fait l’objet des discussions au cours du dernier atelier. Celui-ci portait sur la façon dont les normes internationales et globalisées transformaient les dispositifs nationaux.

En février 2010, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a condamné l’expulsion des Endorois de leurs territoires traditionnels par le Kenya. Cette expulsion, a-t-elle conclu, violait plusieurs dispositions de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples. Le Kenya résiste encore, à l’heure actuel- le, à mettre en œuvre cette décision. La question se pose donc de savoir comment la traduire en résultats concrets. La stratégie la plus appropriée semble être de nature holistique. Les intervenants ont souligné qu’il fallait se garder de faire de l’avenue judiciaire et juridique la voie royale de solution. Il importe plutôt de négocier ou d’établir des liens avec ceux qui seront appelés à jouer un rôle dans l’éventuelle mise en œuvre de la décision : les autorités locales, les réseaux de la société civile, la Kenya National Commission on Human Rights et les médias.

Il faut surtout impliquer les communautés autochtones dans le processus, ce qui suppose : travailler avec les institutions endorois, déterminer avec les principaux intéressés ce qu’ils attendent vraiment du processus, leur donner l’heure juste quant à la nature véritable de ce qui pourrait être obtenu, les éduquer au vocabulaire du droit et, finalement, cultiver l’idée d’une « victoire commune », car les luttes intestines sont le principal obstacle à la réussite de toute stratégie.

La même approche est recommandée par les spécialistes tentant de préserver le territoire niyamgiri au profit des Dongaria Kondh en Inde. Au Pérou, face à un État qui fait la promotion active de politiques néolibérales, les Autochtones se sont mobilisés pour contrer l’activité des entreprises minières en mettant sur pied la CON AC AMI (Communautés affectées par les activités minières) en 1999. D’environnementaliste qu’elle était, la finalité de cette association est devenue plus politique à partir de 2003. L’objectif est d’en faire une école de leaders autochtones.

Sans être en mesure de résumer le détail des deux tables rondes qui ont suivi les ateliers, il est permis d’en dire ceci. La Déclaration (et le droit en général), sans être une solution parfaite, car elle n’est pas formellement une source contraignante en droit positif, n’en demeure pas moins un outil très important dans le combat mené par les Autochtones. Il ne faut pas en diminuer la puissante charge symbolique et sa capacité à infléchir la dynamique politique. Comme le faisait remarquer un intervenant, le droit international peut orienter avec succès les projecteurs sur un mal jusque-là invisible, comme en témoigne l’expérience africaine. Le Groupe de travail de la CADHP sur les populations/communautés autochtones a ainsi pu révéler au monde entier l’existence de peuples autochtones en Afrique. Mais, plus important encore, comme le soulignait une nouvelle fois Rodolpho Stavenhagen, le grand intérêt de la Déclaration est d’avoir soulevé des questions communes à l’humanité. Notre tâche à tous consiste donc moins à élaborer des solutions idéales qu’à s’atteler au développement de stratégies concrètes d’intervention. Le juge en chef Lamer de la Cour suprême du Canada concluait, dans le célèbre arrêt Delgamuukw (1997) : « Il faut se rendre à l’évidence, nous sommes tous ici pour y rester. » C’est juste, mais dans quel monde ? Le droit, à lui seul, n’a strictement rien à dire à ce sujet. C’est à nous à faire sens de ce qui nous a été donné en partage.

Référence

SOGIP. 2011. Peuples autochtones : avancées internationales, gouvernance et questions juridiques. Document remis aux participants de l’atelier. Paris : SOGIP. 52 pages.

Source

Présentation par Jean Leclair, professeur titulaire, faculté de droit, Université de Montréal parue dans le bulletin du réseau Dialog de novembre 2011
http://www.reseaudialog.ca/

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